CRÍTICAS AL NUEVO TRATAMIENTO DE LA PRESCRIPCIÓN DE LA POTESTAD DISCIPLINARIA:
Análisis a propósito de la Resolución de Sala Plena Nº 01-2016 -SERVIR/TSC
Por: José
Luis Jara Bautista *
1. INTRODUCCIÓN
Con la entrada en vigencia del régimen disciplinario de la Ley del
Servicio Civil, Ley Nº 30057 –en adelante LSC-, y la derogatoria expresa de los
Capítulos XII y XIII del Reglamento de la Carrera Administrativa, aprobado
mediante Decreto Supremo Nº 005-90-PCM, los cuales regulaban las “Faltas y las
Sanciones” y “El Proceso Administrativo Disciplinario”, respectivamente, se
establecieron nuevas normas sustantivas y procedimentales considerablemente más
garantistas a las previstas en las regulaciones precedentes[1].
En ese contexto el Título
correspondiente al Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador, regulado
por la LSC, entró en vigencia a partir del 14 de setiembre de 2014, siendo de
aplicación, inclusive a los servidores que vienen laborando bajo los regímenes
laborales existentes (D.Leg. Nº 728, 276 y 1057), sin necesidad de su traslado
al nuevo régimen.
Para una adecuada aplicación del
Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley Nº 30067, con fecha
20 de marzo de 2015 la Autoridad Nacional del Servicio Civil aprobó la
Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC, denominada “Régimen Disciplinario y Procedimiento
Sancionador de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil”.
El ejercicio de la potestad disciplinaria supone la observación
del debido procedimiento antes, durante y después de iniciado el procedimiento
administrativo disciplinario –en adelante PAD- que conduzca a la emisión de una
eventual sanción disciplinaria, siendo así resultaría contrario al principio
del debido procedimiento que el ejercicio de este poder disciplinario, por
parte del Estado en su condición de empleador, pueda ser ejercicio sin
limitación del tiempo, toda vez que ello en definitiva afectaría el principio
de seguridad jurídica.
En ese contexto en el presente estudio abordaremos en forma
crítica el análisis y comentarios a los nuevos lineamientos en torno a las
normas que regulan prescripción de la potestad disciplinaria, establecidos
recientemente en los precedentes
administrativos de observancia obligatoria para la correcta aplicación de las
normas que regulan la prescripción de la potestad disciplinaria en el marco de
la Ley Nº 30057 y su Reglamento General, contenido en la Resolución de Sala
Plena Nº 001-2016-SERVIR/TSC, publicado en el diario oficial El Peruano, el
pasado 27 de noviembre de 2016.
2. LA PRESCRIPCIÓN EN
LA DIRECTIVA
Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC, DENOMINADA “RÉGIMEN DISCIPLINARIO Y PROCEDIMIENTO
SANCIONADOR DE LA LEY Nº 30057, LEY DEL SERVICIO CIVIL”.
En primer orden corresponde señalar que la prescripción podrá ser
entendida como el mecanismo a través del cual un servidor que haya incurrido en
la comisión de una falta disciplinaria merecedora de una sanción disciplinaria,
se libera de la carga de soportar la imposición de una sanción, o incluso el
ser sometido a procedimiento administrativo disciplinario -en adelante PAD-,
ello por imperio del transcurso del tiempo, en tal sentido limita la potestad punitiva del Estado,
puesto que tiene como efecto que la autoridad administrativa deje de tener
competencia para perseguir y sancionar al servidor civil[2].
El nuevo régimen disciplinario regulado
por la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil, ha previsto dos tipos de
prescripción de la potestad disciplinaria[3]:
i.
Prescripción del
plazo para iniciar el procedimiento administrativo disciplinario (PAD).
ii.
Prescripción del
plazo para concluir el procedimiento administrativo disciplinario (PAD).
La primera de ellas referida al plazo
máximo para iniciar el procedimiento administrativo disciplinario, ha previsto
un lo que denominaremos una “prescripción
corta”, que toma como punto de partida la fecha en que se tomó conocimiento
de la comisión de los hechos, de modo que entre la fecha de toma de
conocimiento y la de inicio del PAD, no podrá superar un (1) año calendario.
Con relación al inicio del PAD, también se
ha previsto lo que podríamos denominar una “prescripción
larga”; es decir aquella que opera a los tres (3) años calendarios de
haberse cometido la falta, salvo que durante ese periodo la Oficina de Recursos
Humanos o quien haga sus veces hubiere tomado conocimiento de la misma.
Asimismo, se ha previsto que respecto al caso de ex servidores civiles, el
plazo es de dos (2) años calendarios computados desde la fecha en que la
entidad conoció de la comisión de la falta.
De otra parte se ha regulado la
prescripción del plazo máximo para concluir el procedimiento administrativo
disciplinario (PAD), señalándose que entre la notificación de la resolución del
acto de inicio del PAD y la resolución que impone la sanción o determina el
archivo del procedimiento no debe transcurrir más de un (1) año calendario.
Pues bien, no
pensemos que los plazos de prescripción larga y corta se contraponen, toda vez
que ambos son excluyentes, de modo que si desde que se producen los hechos
calificados como falta hasta la fecha en que se pretendiese instaurar
procedimiento administrativo disciplinario hubieran transcurrido más de tres
(3) años, se producirá la “prescripción larga”, salvo que entre la toma de
conocimiento de la falta y el inicio del PAD, existiese más de un (1) año, en
cuyo supuesto operará la prescripción “corta”.
De ello se tiene
que la administración tiene la obligación de conducir los procesos
administrativos disciplinarios en plazos razonables; lo contrario supondría una afectación del
derecho al debido proceso del presunto
infractor, que comprende, a su vez, el derecho a un proceso sin dilaciones. De
este modo si bien la entidad no sujeta su actuación al principio de
inmediatez como una pauta orientadora para el ejercicio de su potestad disciplinaria, desde la apertura del proceso
hasta su culminación, con la imposición de alguna sanción, ante la comisión de
una falta disciplinaria corresponderá a la entidad no infringir los plazos
máximos regulados por la norma, los mismos que restringen esta potestad
disciplinaria.
Ahora bien,
cabría preguntarnos ¿cuánto es el plazo razonable para iniciar y concluir un
PAD, uno, dos o tres meses, medio año o quizás un año?, la pregunta sin duda
alguna será merecedora de múltiples respuestas, toda vez que tendrá que ser
evaluada conforme a la particularidad del propio caso, número de infractores,
concurrencia de faltas u otras agravantes.
Por consiguiente una transgresión del
principio glosado determinaría la falta de legitimidad de la entidad para
imponer alguna sanción al servidor procesado, al haberse configurado el perdón
u olvido de la falta presuntamente cometida.
3.
NUEVO
TRATAMIENTO DE LA PRESCRIPCIÓN DE LA POTESTAD DISCIPLINARIA A PROPÓSITO DE LA
RESOLUCIÓN DE SALA PLENA Nº 001-2016-SERVIR/TSC
Conforme se señaló en la parte inicial del
presente, recientemente fue publicado los nuevos lineamientos en torno a las
normas que regulan prescripción de la potestad disciplinaria, establecidos
recientemente en los precedentes
administrativos de observancia obligatoria para la correcta aplicación de las
normas que regulan la prescripción de la potestad disciplinaria en el marco de
la Ley Nº 30057 y su Reglamento General, contenido en la Resolución de Sala
Plena Nº 001-2016-SERVIR/TSC, publicado en el diario oficial El Peruano, el
pasado 27 de noviembre de 2016.
3.1
Inicio del plazo de prescripción a partir de la toma de conocimientos de los
hechos por parte de la Secretaría Técnica de los procedimientos Disciplinarios.
Como
se recordará la Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC, denominada “Régimen
Disciplinario y procedimiento Sancionador de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio
Civil”, prevé en el numeral 10.1, que el plazo de prescripción para
iniciar el procedimiento administrativo disciplinario, a partir de la toma de
conocimiento de un (1) año se contabiliza desde que la Oficina de Recursos
Humanos o quien haga sus veces o la Secretaría Técnica hubiera tomado conocimiento
de la falta, mediante un reporte o denuncia.
Conforme se evidencia de la citada
resolución, el argumento para la interpretación realizada en el precedente administrativo, reafirma lo
señalado por el Tribunal Constitucional, la prescripción “(…) no solo tiene la
función de proteger al administrado frente a la actuación sancionadora de la
Administración, sino también, la de preservar que, dentro de un plazo razonable,
los funcionarios competentes cumplan, bajo responsabilidad, con ejercer el
poder de sanción de la administración contra quienes pueden ser pasibles de un procedimiento
administrativo disciplinario. Por lo que, como es lógico, el plazo de
prescripción solo debe computarse desde el momento en que una autoridad
competente y no cualquier servidor haya tomado conocimiento de una falta; y
únicamente es competente quien por ley ostente la potestad para sancionar una
falta o, cuando menos, para iniciar el procedimiento administrativo
disciplinario respectivo”.
El precedente
administrativo materia de análisis apartándose de lo señalado Directiva Nº
02-2015-SERVIR/GPGSC, denominada “Régimen Disciplinario y procedimiento
Sancionador de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil”, ha establecido que de
acuerdo al acuerdo al artículo 94º de la Ley y el artículo 97º
del Reglamento de la LSC, las entidades cuentan con un (1) año para iniciar
procedimiento administrativo disciplinario a un servidor si es que los hechos
calificados como falta fueran conocidos por la Oficina de Recursos Humanos o la
que haga sus veces.
Por lo que este Tribunal,
en cumplimiento del artículo 51º de la Constitución Política, en estricta
observancia del principio de legalidad recogido en la Ley Nº 27444 y, de
conformidad con la Ley y el Reglamento, considera que el plazo de prescripción
no puede empezar a computarse desde el momento en que la Secretaría Técnica
tome conocimiento de una falta, toda vez no tiene capacidad de decisión dentro
del procedimiento administrativo disciplinario.
En este sentido conforme a la Resolución
de Sala Plena Nº 001-2016-SERVIR/TSC, la toma de conocimiento por parte de la
Secretaría Técnica no será considerada para fines de inicio del cómputo del
plazo de prescripción para iniciar el procedimiento administrativo
disciplinario, basando su argumentación en que por disposición legal el
Secretario Técnico no constituye
una autoridad dentro del procedimiento administrativo disciplinario, y por
ende, no tiene potestad para iniciar el procedimiento administrativo
disciplinario o imponer sanción alguna.
Si bien lo señalado por el Tribunal del
Servicio Civil es correcto; toda vez que el Secretario Técnico no tiene la
condición de autoridad dentro del procedimiento administrativo disciplinario,
no es menos cierto que las facultades conferidas al mismo le confieren un rol
trascendental, dado que determinará el pase o archivo de la denuncia o reporte
de falta disciplinaria.
En efecto, es sabido que la
precalificación e investigación previa a cargo del Secretario Técnico no forma
parte del Procedimiento Administrativo Disciplinario, no obstante es
presupuesto necesario su pase por este, incluso antes de ser evaluado por el
órgano instructor o de la Oficina de Recursos Humanos. En adición a lo señalado la Secretaría Técnica depende de oficina recursos
humanos de la entidad, o la que haga sus veces; asimismo, cualquier persona que
considere que un servidor civil ha incurrido en una conducta que tenga
características de falta disciplinaria, debe informarlo de manera verbal o
escrita ante la Secretaría Técnica.
Como se puede advertir por disposición expresa del propio artículo 92º de la Ley del Servicio Civil, Ley Nº 30057, las denuncias verbales o
escritas se presentarán directamente ante el Secretario Técnico, quien será la
primera persona en evaluar la presunta falta. Ello nos lleva a cuestionar por
qué si la norma le confiere al Secretario Técnico la facultad de evaluar antes
del procedimiento administrativo disciplinario, no es considerado para fines de
iniciar el cómputo del plazo de prescripción que toma como referencia la puesta
en conocimiento.
Si el argumento de excluir al Secretario Técnico para fines de computar
la fecha de inicio del cómputo de plazo para la prescripción es el no estar
considerado como autoridad dentro del PAD, por consiguiente con ausencia de facultades
para iniciarlo o imponer sanción, consideramos que dentro del razonamiento del
Tribunal del Servicio Civil se omitido que la Secretaría Técnica por depende de
la Oficina de Recursos Humanos, a quien reporta funcionalmente, bajo ese
contexto esta última se encontraría en posibilidad de tomar conocimiento de la
denuncia o reporte de falta.
En ese contexto si bien consideramos que la interpretación realizada por
el Tribunal es acorde a una interpretación literal de la ley, esta es pasible a
muchos cuestionamientos, que deberán ser objeto de modificación y/o precisión a
efecto de evitar afectaciones al debido procedimiento por dilaciones
innecesarias; toda vez que la interpretación del Derecho no debe conformarse
con una interpretación literal de la norma, sino debe aspirar a consolidar
fundamentos lógicos y acorde al ordenamiento jurídico en su integridad.
Sería absurdo sostener que la Oficina de Recursos Humanos, no estaba en
posibilidad real de conocer la denuncia o reporte de falta, a pesar de que esta
haya sido recepcionada por la Secretaria Técnica, y esto por cuanto como se
dijo la Secretaría Técnica depende funcionalmente de la recursos humanos, y por
ende esta ultima estaba en condiciones de tomar conocimiento de la misma.
Como podrá advertirse la única situación en la que cobra sentido la
interpretación del Tribunal sería para excusar la responsabilidad disciplinaria
por un eventual vencimiento de plazo y consiguiente prescripción de la potestad
disciplinaria, de modo que si la denuncia no hubiera permanecido en poder del
Secretario Técnico por más de un año sin llegar a la Oficina de Recursos
Humanos o ante el órgano instructor que resultase competente carecería de
objeto la misma.
En efecto nos encontramos frente a una interpretación que avala el
ejercicio abusivo de la potestad disciplinaria, en evidente contraposición al
derecho al plazo razonable, de este modo imaginemos el caso en que un
Secretario Técnico haya tomado conocimiento de la denuncia al servidor, y lo
mantenga por más de un año, dos, o quizás más; sin embargo, bajo el argumento
de Resolución de Sala Plena Nº
001-2016-SERVIR/TSC, si la Oficina de Recursos Humanos, aún no toma
conocimiento de la misma no iniciará el cómputo del plazo de prescripción para
iniciar el PAD.
Distinto será el escenario de una presunta
falta que no haya sido conocida por el Secretario Técnico o Jefe de Recursos
Humanos, por cuanto en este caso se tendrá que aplicar el plazo de “prescripción larga” para iniciar el
PAD, tomando como referencia la fecha de su comisión, la cual de ningún modo
puede ser asimilada a la situación en que la denuncia sea conocida por el
Secretario Técnico, ello independientemente de si no fue conocida por el jefe
de recursos humanos, el cual debemos decirlo no resulta competente para actuar
como órgano instructor en todos los PAD, un típico ejemplo los procesos en que
se pretenda imponer una sanción de amonestación.
Si entendemos que la prescripción de la
facultad disciplinaria es el castigo por la inacción del empleador público,
está únicamente podrá ser reprochable a quien tenga la facultad de poder
iniciar el pad o imponer sanción, lo cual si bien no ocurre con la Secretaría
Técnica al ser un órgano de apoyo de los PAD, si sucede con relación a la
oficina de recursos humanos, por cuanto la primera depende de esta última.
Consideramos que fue acertada la precisión primigenia de Servir,
al incluir la toma de conocimiento del Secretario Técnico para fines de cómputo
del plazo de prescripción; toda vez que, precisamente es este quien recibirá
las denuncias, verbales o escritas, siendo la persona que tendrá el primer
contacto con el denunciante de una posible falta administrativa disciplinaria,
y a partir de ello desarrollará la investigación previa y pre-calificación de
la misma, entonces, quien mejor que la Secretaría Técnica para servir de
referente al momento de computar el plazo de prescripción de un (1) año, a
partir de la toma de conocimiento.
Seguidamente se debe referir que cuando la denuncia provenga de
una autoridad de control, se entiende que la entidad conoció de la comisión de
la falta cuando el informe de control es recibido por el funcionario público a
cargo de la conducción de la entidad. En los demás casos, se entiende que la
entidad conoció de la falta cuando la ORH o quien haga sus veces o la
Secretaría Técnica recibe el reporte o denuncia correspondiente.
En el caso de ex servidores civiles, el plazo de prescripción será
de dos (2) años calendarios, computado desde que la entidad conoció de la
comisión de la falta. Para este supuesto, se aplicarán los mismos criterios
desarrollados hasta este momento.
Por ello consideramos equivocado el
razonamiento realizado en la Resolución de Sala Plena Nº 001-2016-SERVIR/TSC;
toda vez que no se está discutiendo si la Secretaría Técnica, ostenta o no la
calidad de autoridad del PAD, sino sobre la consideración de la toma en
conocimiento de esta para fines de iniciar el cómputo del plazo de prescripción
para iniciar el PAD, existiendo argumentos suficientes para sostente que al
depender funcionalmente la Secretaría Técnica de la Oficina de Recursos Humanos,
esta última se encontraba en posibilidad de conocer la denuncia o reporte de
falta, motivo más que suficiente para servir de referente en el inicio de
cómputo del plazo de prescripción.
No podríamos concebir que la entidad se
excuse de la pérdida de la facultad disciplinaria por imperio del transcurso
del tiempo, alegando haber pasado más de un año sin que la oficina de recursos
humanos haya tomado conocimiento de la falta, a pesar de que el denunciante
haya formulado su denuncia por el conducto señalado por la propia norma (Art.
92, LSC) ante la Secretaría Técnica.
Si seguimos el razonamiento literal que ha
realizado la Resolución de Sala Plena Nº 001-2016-SERVIR/TSC, llegaríamos al
absurdo de considerar al Secretario Técnico como un ente ajeno a la entidad, y
que por tanto la toma de conocimiento de la denuncia no sea considerado para
ninguno de los efectos de inicio del computo del plazo de prescripción,
asimilándolo a un particular o extraño, olvidándose de dos ideas centrales (i) Por
disposición de la LSC, las denuncias verbales y escritas son formuladas
directamente ante la Secretaría Técnica, (ii) La Secretaria Técnica depende de
la oficina de recursos humanos o de quien haga sus veces, y (iii) El secretario
técnico no es un ente ajeno a la entidad, es designado por resolución del
titular de la entidad, dependiente funcionalmente de la Oficina de Recursos
Humanos.
Por estas consideraciones sostenemos que independientemente que el
secretario Técnico no tenga la condición de autoridad en el PAD, al depender
funcionalmente de la Oficina de Recursos Humanos genera que esta última se
encuentra en posibilidad de tomar conocimiento de la denuncia o reporte de
falta, debiendo tomarse como punto de referencia para el cómputo del plazo de
prescripción para el inicio del PAD, en todo caso corresponden realizarse las
modificaciones y/o precisiones a la LSC, ello a fin de evitar vulnerar el
debido procedimiento por legitimar plazo irrazonable en el ejercicio de la
potestad disciplinaria. Caso contrario tendríamos en la práctica que luego de
uno o dos años, recién se evacue el informe de precalificación y con ello su
remisión ante el órgano instructor encargado de evaluar el inicio del PAD, sería
inaceptable que la precalificación o investigación previa dure más que el
propio PAD.
3.2
Plazo de prescripción por infringir el máximo de duración del procedimiento
administrativo disciplinario.
Consideramos que esta situación se reguló en virtud a que la
normativa anterior únicamente había regulado un tipo de prescripción, que era
la que se producía al año de que la autoridad competente tomara el conocimiento
de la falta. Si bien se regulaba un plazo de duración máximo de treinta (30)
días hábiles –improrrogables- de
duración del PAD, en la práctica terminaba durando uno, dos, tres y hasta más
años, en otros casos permanecían con la resolución de instauración, sin que se
produzcan ninguna actuación de parte de las desaparecidas Comisiones de
Procesos Administrativos Disciplinarios.
Precisamente nuestro TC en sentencia recaída en el Exp. Nº
0254-2005-PA/TC, señala entre sus fundamentos“(…) en reiterada
jurisprudencia ha dejado establecido que el incumplimiento del plazo de 30 días
hábiles no origina la nulidad del proceso administrativo-disciplinario materia
de autos, más aún, si durante su desarrollo se respetó, en su contenido
esencial, el ejercicio del derecho al debido proceso(…)”.
Este
razonamiento del TC, a nuestro parecer equivocado, y del todo cuestionable,
respaldaba esa aletargada actuación de Comisiones de Procesos Administrativos
Disciplinarios, que solían demorarse toda una eternidad, y tan solo en algunos
casos operaba en forma muy eficiente, motivada por intereses políticos, la
pregunta que nos formulamos es ¿Acaso un PAD que demore cuatro años podría
encontrarse acorde al debido procedimiento?, repetimos que el D.Leg. Nº 276,
señalaba que el procedimiento administrativo disciplinario no podía durar más
de treinta (30) días hábiles, la respuesta es un enfático no, esto en virtud a
que al margen de que se respete el derecho a la defensa un PAD, no puede
dilatarse en forma innecesaria la duración de un PAD, más allá de lo estrictamente
razonable.
Esto ha traído
consigo que el RLSC, tratando de adecuarse a la nefasta situación relatada en
el párrafo precedente, haya regulado en el último párrafo de su artículo 106º,
que entre el inicio del procedimiento administrativo disciplinario y la
notificación de la comunicación que impone sanción o determina el archivamiento
del procedimiento no pueda transcurrir un plazo mayor a un (01) año calendario.
Por su parte Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC “Régimen
Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio
Civil”, señaló en su punto 10.2, bajo el título Prescripción del PAD, que “Conforme a lo señalado en el artículo 94
de la LSC, entre la notificación de la resolución o del acto de inicio del PAD
y la notificación de la resolución que impone sanción o determina el
archivamiento del procedimiento no debe transcurrir más de un (1) año
calendario”.
Particularmente
consideramos un acierto en el reglamento General LSC, y recogido por la
Directiva en comento el incluir el tema de duración del procedimiento
administrativo disciplinario dentro del artículo 94º, referido a la
prescripción, del plazo máximo de duración del procedimiento administrativo
disciplinario, la cual unida al plazo para iniciar el PAD, en sus modalidades
de prescripción corta y larga, brindaran mayores garantías al debido
procedimiento.
No obstante
recientemente la Resolución de Sala Plena Nº
001-2016-SERVIR/TSC, apartándose de lo señalado en el artículo 106º del Reglamento y la
Directiva, ha señalado que la Ley y el Reglamento han fijado claramente el
momento a partir del cual comenzará a computarse el plazo de un (1) año, esto
es, desde el inicio del procedimiento administrativo disciplinario, el cual
según el Reglamento se produce con la notificación al trabajador del acto de
inicio del procedimiento. Pero no ocurre lo mismo con el momento que se debe
considerar para determinar cuándo finaliza el cómputo del plazo en cuestión, ya
que la Ley se remite expresamente al momento de emisión de la resolución de
sanción, mientras que el Reglamento lo hace al momento de notificación de la
comunicación que impone la sanción o archiva el procedimiento, tal como lo hace
también la Directiva.
Seguidamente prosigue el Tribunal de
Servir, “Si bien la Ley y el Reglamento no establecen plazos distintos, pues en
ambos casos se señala que el plazo es de un (1) año; sí consideran diferentes momentos
para su cómputo, lo cual naturalmente genera una situación de inseguridad
jurídica que este Tribunal considera es necesario aclarar, ya que en función a qué
momento se considere para el cómputo del plazo – emisión o notificación- podría
o no operar la prescripción”.
Con el fin de reforzar el argumento del
Tribunal, se recurre a la doctrina, citando a Morón Urbina, quien afirma que
“la doctrina y jurisprudencia más autorizadas, han señalado que la regulación
de la prescripción de la acción sancionadora es una materia estrechamente
adminiculada a la infracción y sanción, al punto que se trata de una forma de
extinción de la infracción, de allí que solo a la ley corresponde determinar su
plazo; y si la ley especial nada dice al respecto, lo aplicable es la Ley del
Procedimiento Administrativo General, sin que sea admisible establecer plazos diferentes
a través de normas reglamentarias menos aún si se trata de disposiciones
dictadas por la propia autoridad a quien se le ha confiado identificar y aplicar
la sanción administrativa”.
Por ello la Resolución de Sala Plena Nº 001-2016-SERVIR/TSC, concluye su razonamiento señalando que
resulta lógico que este Tribunal aplique la Ley antes que el Reglamento, lo
cual además es una obligación establecida en el artículo 51º de la Constitución
Política y guarda correspondencia con el principio de legalidad citado en los
párrafos precedentes. Por lo tanto, este Tribunal considera que una vez
iniciado el procedimiento administrativo disciplinario el plazo prescriptorio
de un (1) año debe computarse conforme lo ha establecido expresamente la Ley,
esto es, hasta la emisión de la resolución que resuelve imponer la sanción o
archivar el procedimiento.
No obstante la finalidad de las presentes
líneas no es transcribir lo señalado por el Tribunal del Servicio Civil, o
aceptar sin mayor cuestionamiento lo establecido en la ley, si no efectuar un
análisis minucioso de la misma, así como el impacto que tendrá en la aplicación
de la Ley Nº 30057, específicamente en la tramitación de los procedimientos
administrativos disciplinarios, que casualmente había avanzado en forma
favorable en comparación a las regulaciones derogadas.
Por ello consideramos que si bien la
interpretación realizada por el Tribunal del Servicio Civil, es acorde a la
ley, llegando a una aplicación literal de la norma, exponiendo al fracaso el
futuro de este nuevo régimen disciplinario, ello en virtud a que precisamente
la garantía del máximo de duración de los PAD iniciados por una entidad pública
era la obligatoriedad de la notificación de la resolución.
En esa línea de ideas conviene recordar
que la Ley de Bases de la Carrera Administrativa y Remuneraciones del Sector
Público, (D.Leg. Nº 276), había regulado figuras parecidas en cuanto al régimen
disciplinario se refiere, para un mayor detalle procedemos a transcribir las
partes específicas:
“Art. 173. El proceso administrativo disciplinario
deberá iniciarse en el plazo no mayor de un año (1) contado a partir del
momento en que la autoridad competente tenga conocimiento de la comisión de la
falta disciplinaria, bajo responsabilidad de la citada autoridad. En caso
contrario se declarará prescrita la acción sin perjuicio del proceso civil o
penal a que hubiere lugar.”
Como se ha señalado al inicio del presente
el régimen de la carrera administrativa no reguló la prescripción por incumplir
el plazo máximo de duración del PAD, dicho en otras palabras un procedimiento
disciplinario podría durar más de uno, dos o tres años, sin que se incurra en
imposibilidad de determinar la sanción disciplinaria por el imperio de
transcurso del tiempo.
Esta situación peligrosa fue corregida por
el nuevo régimen disciplinario de la Ley Nº 30057, al establecer muy
acertadamente, que el procedimiento disciplinario se entendía iniciado con la
notificación de la resolución o acto de inicio del PAD, y el máximo de duración
del PAD concluía necesariamente con la notificación de la resolución de sanción
o archivamiento, ello asegura la certeza que el procedimiento administrativo
disciplinario no podrá durar más de un año calendario.
Consideramos que si bien la interpretación
realizada por el Tribunal del Servicio Civil resulta acorde a la ley, la misma
no ha considerado que con el régimen anterior muchas resoluciones de inicio del
PAD, eran emitidas con fecha atrazada de modo que pueda enmarcarse dentro del
máximo permitido por la ley, esto es dentro del año de producida la toma de
conocimiento de la presunta falta, de modo que se evitaba la prescripción y
salvaba la responsabilidad del funcionario que dejó vencer el plazo.
Por ello en anteriores oportunidades hemos
señalado que el Reglamento de la LSC, corrigiendo esta situación señaló
expresamente que el PAD se entendía iniciado no solo con la emisión del acto,
sino que era necesaria su notificación para entenderse iniciado, ello sin lugar
a dudas brinda seguridad jurídica al servidor procesado, dado que no podría
dejarse a liberalidad de la entidad si notifica el acto o no.
Ahora bien pensemos que pasaría si ante el
exceso del plazo de un año de duración del PAD, y la inminente prescripción, el
órgano sancionador optara por emitir una resolución administrativa de sanción
con fecha atrasada de modo que esta coincida con el año que tiene la entidad
para emitir la misma, la respuesta es sencilla no habría prescripción y tampoco
responsabilidad disciplinaria del órgano sancionador, total la LSC no exige la
notificación de la resolución para fines de computar el plazo de prescripción,
ello sin perjuicio de la existencia de responsabilidad por no haber notificado
el referido acto. Cuántos no se sentirían tentados a evitar responsabilidad
disciplinaria por haber incurrido en la superación del plazo de prescripción.
Finalmente debemos señalar que siendo
consientes de cómo se han venido tramitando los procedimientos administrativos
disciplinarios con el régimen anterior, consideramos un peligro real e
inminente que no se exija la notificación de la resolución que determina la
sanción disciplinaria para fines de computar la prescripción del plazo máximo
de duración del PAD, exponiendo innecesariamente al fracaso de este nuevo
régimen disciplinario, asimilándolo al régimen anterior en que la vulneración
del debido procedimiento era característico, total como dice el dicho el papel
aguanta todo, por lo cual consideramos necesaria la modificación y/o precisión
de la norma.
4. CONCLUSIONES
Del
desarrollo del presente trabajo podemos arribar a las siguientes conclusiones:
i. El nuevo
régimen disciplinario, instaurado por la Ley del Servicio Civil, Ley Nº 30057,
y su Reglamento General aprobado por D.S Nº 040-2014-PCM, ha introducido un
nuevo tratamiento de la prescripción, identificándose: (i) Prescripción para
iniciar el PAD y (ii) Prescripción para culminar el PAD.
ii. Conforme a la Resolución
de Sala Plena Nº 001-2016-SERVIR/TSC, la toma de conocimiento por parte de la
Secretaría Técnica no será considerada para fines de inicio del cómputo del
plazo de prescripción para iniciar el procedimiento administrativo
disciplinario, basando su argumentación en que por disposición legal el
Secretario Técnico no constituye
una autoridad dentro del procedimiento administrativo disciplinario, y por
ende, no tiene potestad para iniciar el procedimiento administrativo
disciplinario o imponer sanción alguna.
Sin perjuicio a ello
consideramos incorrecto el referido argumento; toda vez que al haberse
establecido que la Secretaría Técnica depende funcionalmente de la Oficina de
Recursos Humanos, esta última se encuentra en posibilidades reales de tomar conocimiento
de la denuncia o reporte de falta, no resultando legítimo una excusa al cómputo
del plazo de prescripción, por cuanto hacerlo significaría considerar al
Secretario Técnico como si este fuese un extraño, ajeno a la entidad, situación
incompatible con su función de precalificador de las presuntas faltas.
iii. Consideramos
que los precedentes administrativo de observancia obligatoria fijados en la Resolución
de Sala Plena Nº 001-2016-SERVIR/TSC, configuran un grave retroceso en las
garantías que ofrecía el tratamiento del nuevo régimen disciplinario de la Ley
Nº 30057, asimilándose el tratamiento de la prescripción al régimen derogado y
afectando el ejercicio de la potestad disciplinaria dentro de un plazo
razonable que avala el retardo e inoperancia de la entidad, sin brindar ningún
tipo de garantías, afectando aún más la renuncia al principio de inmediatez
propio al régimen de la actividad privada.
* Abogado por la Universidad San Pedro de
Chimbote, Maestría en Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social por la
UNMSM, fundador del Estudio Jurídico Jara Abogados, expositor en diversos
eventos académicos en materia laboral y administrativo.
[1] En efecto la Única
Disposición Complementaria Derogatoria del D.S Nº 040-2014-PCM, Reglamento
General de la Ley Nº 30057, estableció “(…) g) Derógase los artículos 4º, los
Títulos I, II, III y IV del Decreto Supremo º 033-2005-PCM, que aprueba el
Reglamento del Código de Ética de la Función Pública y h) Derógase los
Capítulos XII y XIII del Reglamento de la Carrera Administrativa, aprobado
mediante Decreto Supremo Nº 005-90-PCM.”
[2] Jara Bautista, José Luis. Derecho Administrativo Disciplinario. 1era
edición abril de 2016, Editorial Lex & Iuris. p. 235.
[3] En relación al plazo de prescripción que establece la LSC, el artículo
97 del Reglamento General señala que este se produce "a los tres (3) años calendario de cometida la falta, salvo que, durante
ese periodo, la oficina de recursos humanos de la entidad, o la que haga su
veces, hubiera tomado conocimiento de la misma. En este último supuesto, la
prescripción operará un (01) año calendario después de esa toma de conocimiento
por parte de dicha oficina, siempre que no hubiere transcurrido el plazo
anterior."
