RÉGIMEN LABORAL DE LOS ALCALDES:
PARTICULARIDADES EN TORNO A LA PERCEPCIÓN DE BENEFICIOS LABORALES.
Por:
José Luis Jara
Bautista*
RESUMEN:
Cuando estudiamos con más detalle las
particularidades del régimen laboral aplicable a los alcaldes de los gobiernos
locales (municipalidades distritales y provinciales), se suele caer en
confusiones en su tratamiento en comparación a otros funcionarios y servidores,
precisamente en el presente informe abordaremos las principales
particularidades en relación al referido tema, ello con el ánimo de ofrecer al
lector una visión clara sobre el régimen laboral del citado funcionario.
SUMARIO/ CONTENIDO DEL ARTÍCULO
1.
Introducción
2.
Régimen Laboral de los alcaldes
3.
Tratamiento de los beneficios laborales a favor de
los alcaldes.
3.1 De las vacaciones
3.2 Acumulación del descanso vacacional
del alcalde
3.3 Aguinaldos a favor de alcaldes
3.4 De la asignación por cumplir 25 y 30
años y de la Compensación por Tiempo de Servicios (CTS)
3.5 De la bonificación por escolaridad
3.6
De los subsidios por
fallecimiento y gastos de sepelio
4.
Conclusiones
5. Referencias bibliográficas
1. INTRODUCCIÓN
El alcalde es el representante máximo
de la voluntad ciudadana, así como el Presidente de la república personifica a
la Nación, el alcalde personifica a su comunidad, por eso la importancia de su
rol radica principalmente en la atención y solución de las necesidades básicas
de sus circunscripción que conlleven a elevar y mejorar la calidad de vida de
su comunidad, ya sea través de la concertación interinstitucional, gestionando
el financiamiento de obras en convenio con las entidades públicas respectivas,
tramitando préstamos, según su capacidad económica para la adquisición de
maquinarias y equipos o para ejecución de obras, requiriendo el apoyo
respectivo para la ejecución de programas de asistencia social, gestionando la
cooperación técnica internacional y el apoyo o donaciones de las entidades
públicas y/o privadas, fomentando la participación ciudadana en el accionar
municipal mediante el dialogo, el consenso y la concertación local.
De conformidad con el artículo 37° de
la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, los funcionarios y empleados
de las municipalidades se sujetan al régimen general aplicable a la
Administración Pública, es decir, el régimen del Decreto Legislativo N° 276;
mientras que los obreros son servidores públicos sujetos al régimen laboral de
la actividad privada, a quienes se les reconoce los derechos y beneficios
inherentes a dicho régimen.
Por lo tanto, de una rápida lectura
tendríamos que el régimen laboral aplicable al Alcalde, en su condición de
funcionario público de elección popular, directa y universal, es el Decreto
Legislativo N° 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de
Remuneraciones del Sector Público.
Sin embargo cuando estudiamos con más
detalle las particularidades del régimen laboralaplicable a los alcaldes de los
gobiernos locales (municipalidades distritales y provinciales), las cosas no
parecen del todo claras, las cuales pueden llevar a confusiones en su
tratamiento en comparación a otros funcionarios y servidores sujetos al D.Leg.
N° 276,precisamente en el presente informe abordaremos las principales particularidades
en relación al referido tema, ello con el ánimo de ofrecer al lector una visión
clara sobre el régimen laboral del citado funcionario.
2. RÉGIMEN
LABORAL DE LOS ALCALDES
En primer orden debemos precisar que
virtud al artículo 37° de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, los
funcionarios y empleados de las municipalidades se sujetan al régimen general
aplicable a la Administración Pública, es decir, el régimen del Decreto
Legislativo N° 276; mientras que los obreros son servidores públicos sujetos al
régimen laboral de la actividad privada, a quienes se les reconoce los derechos
y beneficios inherentes a dicho régimen.
En efecto los alcaldes pertenecen a la
categoría de funcionarios públicos, a tenor de lo dispuesto por el literal a), inciso
1) del artículo 4 de la Ley N° 28175, Ley Marco del Empleo Público, al proceder
su cargo de “elección popular directa y universal, y por ende se encontrarían
bajo los alcances del Decreto Legislativo N° 276, Ley de Bases de la Carrera
Administrativa, así como a su norma reglamentaria (Decreto Supremo N°
005-90-PCM).
De la lectura del referido artículo
podría considerarse erróneamente que los alcaldes de gobiernos locales al estar
sujetos al régimen laboral de la ley de bases de la carrera administrativa,
regulado por el D.Leg. N° 276, recibirían un tratamiento similar a cualquier
otro servidor que se encuentre en el citado régimen laboral; sin embargo, en la
práctica veremos que no es así.
Sin embargo, por disposición expresa
de la norma se encuentra fuera de la carrera administrativa, lo cual no es impedimento
para que se le apliquen algunas disposiciones del Decreto legislativo N° 276
(Artículo 2).
El artículo 4° del Reglamento del
D.Leg. N° 276, aprobado por Decreto Supremo N° 005-90-CM, establece respecto de
los funcionarios lo siguiente:
“Artículo
4°.- Considerase funcionario al ciudadano que es elegido o designado por
autoridad competente, conforme al ordenamiento legal, para desempeñar cargos
del más alto nivel en los poder públicos y los organismos con autonomía. Los
cargos políticos y de confianza son los determinados por Ley.”
Asimismo, la Ley N° 28175, Ley Marco
del Empleo Público, en su artículo señala lo siguiente:
“Artículo 4.-
Clasificación
El personal
del empleo público se clasifica de la siguiente manera:
1. Funcionario público.- El que desarrolla funciones de
preeminencia política, reconocida por norma expresa, que representan al Estado
o a un sector de la población, desarrollan políticas del Estado y/o dirigen
organismos o entidades públicas.
El Funcionario Público puede ser:
a) De elección popular directa y universal o
confianza política originaria.
b) De nombramiento y remoción regulados.
c) De libre nombramiento y remoción. (…)”
3. TRATAMIENTO
DE LOS BENEFICIOS LABORALES A FAVOR DE LOS ALCALDES.
Conforme refiere Servir si bien los
funcionarios públicos están excluidos de la carrera administrativa le resultan
extensivas determinadas disposiciones en lo que les fuere aplicable, “a partir
de lo señalado en dicha norma es preciso efectuar un doble examen: en primer
lugar debemos distinguir entre los beneficios propios y particulares de los
servidores de carrera verificando si existe una exclusión normativa expresa que
delimite su goce y disfrute solo por ello y, en segundo lugar, analizar si aun
cuando no exista una exclusión expresa, estos beneficios pueden ser extendidos
a los funcionarios públicos y empleados de confianza. Para ello, debemos
analizar si un determinado beneficios, por su naturaleza, puede ser extendido a
estos y siempre que su goce sea compatible con la naturaleza de la confianza
que es atributo de esas categorías”.
3.1
De las vacaciones
Conforme
precisa García Manrique el descanso vacacional es un descanso remunerado
consagrado en el artículo 25º de la Constitución Política del Estado, la que
además, recogiendo lo dispuesto por el Convenio OIT Nº 52 (ratificado por el
Estado peruano), ha precisado que se trata de un descanso anual. No se adquiere
de manera semestral, bianual ni cualquier otra periodicidad, sino año a año.
Nuestro marco constitucional define el
conjunto de derechos previstos para todo trabajador (persona que desarrolla una
prestación personal de servicios subordinada). Dicha precisión tiene como marco
de referencia lo establecido en los artículos 23 y 51 de la Constitución
Política del Perú, entre ellos el derecho al descanso vacacional remunerado
reconocido expresamente por el artículo 25° de la Constitución, el cual en su
segundo párrafo señala que “los trabajadores tienen derecho a descanso
vacacional y anual remunerados. Su disfrute y su compensación se regulan por
ley o por convenio.
Debe hacerse la precisión que el goce
físico para los funcionarios que desempeñan cargos políticos a nivel de gobiernos
locales, debe ser interpretado a la luz
de lo dispuesto por la Ley N° 27972-Ley Orgánica de Municipalidades –En
adelante LOM-, que en su artículo 5° señala que el concejo municipal,
provincial y distrital, está conformado por el alcalde y el número de regidores
que establezca el Jurado Nacional de elecciones, conforme a la Ley de
Elecciones Municipales.
En esa línea de ideas el artículo 9°
de la misma norma señala que son atribuciones del concejo municipal a) aprobar
las licencias solicitadas por el alcalde o los regidores, no pudiendo
concederse licencias simultáneamente a un número mayor del 40% (cuarenta por
ciento) de los regidores (numeral 27), y b) Aprobar la remuneración del alcalde
y las dietas de los regidores (numeral 289.
El artículo 9°, de la LOM, en sus
numerales 11) y 27) establece como atribuciones del Concejo Municipal, entre
otras, autorizar la ausencia del alcalde cuando se trate de representar a la
entidad o por viaje en comisión de servicio por más de 30 (treinta) días
consecutivos, así como aprobar licencias del alcalde o regidores, cuando así lo
soliciten, del mismo modo deberá ser entendido cuando el ejercicio del cargo se
interrumpa por vacaciones, bastará con
manifestar su interés comunicándolo al área competente.
De ello se tiene el tratamiento de la
programación de las vacaciones de los alcaldes de gobiernos locales a
diferencia de los demás funcionarios y servidores no se programará en el rol de
vacaciones, sino que bastará con cumplir los requisitos de ley (año completo de
servicios) para que a través del concejo municipal se autorice la ausencia, encargando
el despacho de alcaldía a la persona del teniente alcalde de la municipalidad o
en su defecto, asume el regidor que se determine, ello en tanto dure el
descanso vacacional.
3.2 Acumulación
del descanso vacacional del alcalde
Un tema al que no podemos dejar de
referirnos será al de la acumulación de las vacaciones, sobre el particular se
debe precisar que i) el derecho al descanso vacacional se alcanza después de
acumular doce meses de trabajo efectivo; ii) Alcanzado el derecho, el servidor
debe gozar del descanso, pero puede, de común acuerdo con la entidad, acumular
hasta dos periodos vacacionales; y iii) Cuando el servidor cesa antes de hacer
uso las vacaciones ganadas, tiene derecho a percibir, como compensación
vacacional, una remuneración mensual total por ciclo acumulado (12 meses). Para
tal efecto, deberá considerarse todos los conceptos de pago de carácter
remunerativo que percibe el servidor o funcionario público mensualmente.
Conforme al Artículo 102º, del D.S Nº
005-90-PCM, Reglamento del D.Leg. Nº 276, el derecho al descanso vacacional
anual y remunerado, es obligatorio e irrenunciable, se alcanza después de
cumplir el ciclo laboral, que se obtiene de acumular doce (12) meses de trabajo
efectivo; alcanzado este derecho el servidor debe gozar del descanso vacacional
pero podrá de común acuerdo con la entidad, acumular hasta dos (02) periodos
vacacionales, preferiblemente por razones de servicio.
Conforme se recordará la Autoridad
Nacional del Servicio Civil (SERVIR), ha indicado en reiteradas opiniones que
únicamente se pueden acumular hasta dos periodos vacacionales de común acuerdo
con la entidad, dicha regulación implica que la acumulación de un periodo
adicional no está permitida y que, consecuentemente, de ocurrir, el periodo, o
los periodos excedentes carecen de efecto; es decir, si el servidor o
funcionario no gozara de sus vacaciones por más de dos (2) periodos anuales,
perdería el derecho tanto al goce físico como al pago de la remuneración
respectiva.
Consideramos que Servir, no ha
considerado que en la práctica muchas veces por necesidad de servicio, se debe
reprogramar o postergar el disfrute del descanso vacacional, llegando incluso en
ocasiones a optar por no salir a hacer uso del derecho ganado para no afectar
el normal desarrollo del servicio, sea porque no se encuentra a una persona
idónea para reemplazar a la persona saliente o porque esta no es de confianza
de la persona a cargo de una determinada área orgánica, situación que se
presenta con gran frecuencia y que no obedece a la voluntad del trabajador.
Siendo entonces que al concluir el
vínculo del servidor o funcionarios público corresponde liquidar y abonarle los
beneficios sociales generados, incluidas las vacaciones no gozadas, que de ser
el caso, no podrán exceder de hasta dos periodos vacacionales acumulados.
Adicionalmente Servir, refiriéndose a
la acumulación de vacaciones de para los alcaldes ha precisado que los funcionarios
públicos, en caso vuelvan a ser designados o vuelvan a iniciar un vínculo nuevo
(tratándose de alcaldes reelectos), pueden optar por continuar la acumulación
del periodo anterior con élse vaya a generar con la nueva designación o
vinculación para la obtención de dichos beneficios al cese del nuevo vínculo.
Por nuestra parte consideramos
equivocada la postura adoptada por el referido órgano rector en torno a la
acumulación de vacaciones en caso de reelección de alcaldes, esto en virtud a
que no existe continuidad alguna, si bien el referido funcionario podría ser
elegido como alcalde nuevamente, al haber terminado el periodo para el cual fue
elegido y por tanto el título de alcalde de un determinado periodo(gestión)
fenecen produciéndose una suerte de corte o interrupción para dar nacimiento a
una nueva gestión, por tanto somos de la opinión que en este caso corresponde
la liquidación de los beneficios pendientes, entre ellos las vacaciones, de los
alcaldes.
3.2
Aguinaldo a favor de Alcaldes.
El aguinaldo es un beneficio propio
del régimen laboral público (Decreto Legislativo N° 276) y del régimen laboral
especial de contratación administrativa de servicios (Decreto Legislativo N°
1057).
Por su parte el numeral 2) del
artículo 4º de la Ley N° 28212, Ley que regula los ingresos de los
AltosFuncionarios, Autoridades del Estado y dicta otras medidas, dispuso que
los altos funcionarios y autoridades del Estado a que se refiere el artículo 2º
de dicha ley reciben doce (12) remuneraciones por año y dos (2) gratificaciones
en los meses de julio y diciembre, cada una de las cuales no puede ser mayor a
una remuneración mensual.
De una lectura literal, podría desprenderse
que esta disposición habilitaría a los Alcaldes Provinciales y Distritales a
percibir una (1) gratificación en julio y una (1) gratificación en diciembre
por un monto equivalente, en cada oportunidad, a una remuneración mensual; sin
embargo, dicha interpretación debe ser descartada, dado que la referida
disposición debe ser interpretada de manera sistemática con lo regulado en el
artículo 2° del Decreto de Urgencia Nº 038-2006, que modifica la Ley Nº 28212 y
dicta otras medidas, en Texto Único Ordenado de la Ley N° 28411, Ley General
del sistema Nacional de Presupuesto (en adelante TUO de la LGSNP) y en la Ley
de Presupuesto Anual del Sector Público.
De este modo, en el TUO de la LGSNP se
establece que los funcionarios y servidores públicos sujetos al Decreto
Legislativo N° 276, entre los que están comprendidos los Alcaldes Provinciales
y Distritales, perciben los aguinaldos de Fiestas Patrias y Navidad por el
monto fijado en la Ley de Presupuesto del Sector Público de cada año.
Por lo tanto, los Alcaldes
Provinciales y Distritales no perciben gratificaciones por elimporte de una
remuneración mensual, sino aguinaldos, cuyos montos son fijados expresamente
por las leyes anualesde presupuesto, sin que las entidades públicas estén
habilitadas o permitidas a incrementar el importe legalmente previsto.
Por lo tanto, en mérito a una interpretación
sistemática de la Ley N° 28212 con elDecreto de Urgencia N° 038-2006, el TUO de
la LGSNP y la Ley de Presupuesto Anualdel Sector Público, los funcionarios y
servidores públicos del Decreto Legislativo N°276, incluidos los Alcaldes
Provinciales y Distritales, perciben aguinaldos por FiestasPatrias y Navidad,
cuyos montos son fijados expresamente por las leyes depresupuesto anuales del
Sector Público.
3.3De
la asignación por cumplir 25 y 30 años y de la Compensación por Tiempo de
Servicios (CTS)
Conforme a la Ley de Bases de la
Carrera Administrativa y remuneraciones
del Sector Público, regulada por el D.Leg. N° 276, la remuneración de los
funcionarios y servidores públicos se encuentra constituida por el haber
básico, las bonificaciones y los beneficios.
Dentro de los beneficios previstos en
el Decreto Legislativo N° 276, podemos encontrar 1) asignación por cumplir 25 y
30 años de servicio, y ii) Compensación por tiempo de servicios, entre otros;
habiendo señalado expresa y literalmente el artículo 54° de la mencionada norma
que los mismos son beneficios de los funcionarios y servidores públicos.
Por su parte el artículo 9° del
Decreto Supremo N° 051-91-PCM, hace referencia a la percepción de la
Compensación por Tiempo de Servicios de los funcionarios, al señalar que las
bonificaciones, beneficios y demás conceptos remunerativos que perciben los
funcionarios, serán calculados en función a la Remuneración total Permanente,
con excepción de la Compensación por tiempo de Servicios entre otros.
Conforme refiere acertadamente Servir
puede darse casos en que un servidor de
carrera sume a sus años de servicio el tiempo en que asumió cargos de confianza
o de dirección en la misma entidad o en otra entidad del régimen del Decreto
Legislativo N° 276. En esos casos, esa acumulación de años de servicios tendrá
efectos también en la bonificación por 25 y 30 años, cuando corresponda.
Distinta será la situación de los
funcionariosque no pueden verse favorecidos por el beneficios de 25 y 30 años
de servicios y la compensación por tiempo de servicios, conforme lo dispone el
artículo 10 del Decreto de Urgencia N 019-2006, son el Presidente, los
congresistas, el Presidente del concejo de Ministros, Ministros del estado y
autoridades con rango de Ministro de Estado, los Presidentes de los Gobiernos
Regionales, el alcalde de la Municipalidad Metropolitana, los alcaldes
provinciales y Distritales, así como Consejeros Regionales y Regidores
Municipales.
3.4
De la bonificación por escolaridad
En relación a este beneficio Servir ha
referido que si bien el Decreto Legislativo N° 276, en el rubro bonificaciones
no menciona la bonificación por escolaridad como un derecho de los
funcionarios, cabe precisar que tampoco lo señala para los servidores públicos.
Prosigue el referido órgano rector;
sin embargo, la Quinta Disposición Transitoria de la Ley N° 28411, establece
que “Las entidades del Sector Público, independientemente del régimen laboral
que los regule, otorgan a sus funcionarios, servidores y/o pensionistas,
únicamente, hasta doce remuneraciones y/o pensiones anuales, una bonificación
escolaridad.
En ese sentido se tiene que los
funcionarios públicos, incluido los alcaldes de los gobiernos locales tendrán
derecho a percibir el pago de un bonificación por escolaridad.
3.5
De los subsidios por fallecimiento y gastos de sepelio
Conforme al artículo 142° del
Reglamento, al regular un conjunto de programas de bienestar social dirigidos a
contribuir al desarrollo humano del servidor de carrera, y de su familia en lo
que corresponda, procurando la atención prioritaria de sus necesidades básicas,
de modo progresivo, mediante la ejecución de acciones destinadas a cubrir una
serie de aspectos entre los que encontramos a los subsidios por fallecimiento
del servidor y sus familiares directos, así como de gastos de sepelio o
servicio funerario completo.
De otra parte, conforme con lo
establecido en el artículo 141° del Reglamento, precisado por el artículo 1°
del Decreto Supremo N° 050-2005-PCM, los incentivo y/o asistencias económicas
otorgadas por el Fondo de Asistencia y Estímulo –CAFAE, regulados en el presente
artículo y el Decreto de Urgencia N° 088-2001, son percibidos por todo servidor
público que se encuentre ocupando una plaza, sea en calidad de nombrado,
encargado destacado o cualquier otra modalidad de desplazamiento que implique
el desempeño de funciones superiores a 30 días calendarios.
En el Informe Legal N°
310-2010-SERVIR/GG-OAJ, el órgano rector en recursos humanos del Estado señaló
“las asistencias económica, entre las que se encuentran los subsidios por
fallecimiento y gastos de sepelio, siempre que sean otorgados por CAFAE,
corresponde a todo aquel que ocupe una plaza por más de treinta (30) días, en
cuyo supuesto se encontrarían los funcionarios que desempeñan cargo político o
de confianza, en calidad de nombrado, designado o encargado.
Por ello en opinión de Servir los
alcaldes en tanto funcionarios municipales, pueden percibir los subsidios por
fallecimiento y gastos de sepelio previstos para los trabajadores de la carrera
administrativa, siempre que este sea otorgado con cargo a los recursos
administrados por su Comité de Administración del fondo de Asistencia y
Estímulo al Trabajador (CAFAE)”.
4. CONCLUSIONES
Del desarrollo del presente informe podemos
llegar a las siguientes conclusiones:
-
Los
alcaldes pertenecen a la categoría de funcionarios públicos, a tenor de lo
dispuesto por el literal a), inciso 1) del artículo 4 de la Ley N° 28175, Ley
Marco del Empleo Público, al proceder su cargo de “elección popular directa y
universal, y por ende se encontrarían bajo los alcances del Decreto Legislativo
N° 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa, así como a su norma
reglamentaria (Decreto Supremo N° 005-90-PCM); sin embargo, por disposición
expresa de la norma se encuentra fuera de la carrera administrativa, lo cual no
es impedimento para que se le apliquen algunas disposiciones del Decreto
legislativo N° 276 (Artículo 2).
-
Si
bien los funcionarios públicos están excluidos de la carrera administrativa le
resultan extensivas determinadas disposiciones en lo que les fuere aplicable,
“a partir de lo señalado en dicha norma es preciso efectuar un doble examen: en
primer lugar debemos distinguir entre los beneficios propios y particulares de
los servidores de carrera verificando si existe una exclusión normativa expresa
que delimite su goce y disfrute solo por ello y, en segundo lugar, analizar si
aun cuando no exista una exclusión expresa, estos beneficios pueden ser
extendidos a los funcionarios públicos y empleados de confianza. Para ello, debemos
analizar si un determinado beneficios, por su naturaleza, puede ser extendido a
estos y siempre que su goce sea compatible con la naturaleza de la confianza
que es atributo de esas categorías”.
-
Consideramos
equivocada la postura adoptada por Servir en torno a la posibilidad de acumulación
de vacaciones en caso de reelección de alcaldes, esto en virtud a que no existe
continuidad alguna, si bien podría ser elegido como alcalde nuevamente, al
haber terminado el periodo para el cual fue elegido y por tanto el título de
alcalde de un determinado periodo (gestión) fenecen produciéndose una suerte de
corte o interrupción para dar nacimiento a una nueva gestión, por tanto somos
de la opinión que en este caso corresponde la liquidación de los beneficios
pendientes, entre ellos las vacaciones, de los alcaldes.
5. REFERENCIAS
BIBLIOGRÁFICAS
-
GARCÍA
MANRIQUE, Álvaro. Vacaciones, permisos y otros descansos remunerados.
Soluciones Laborales. 1era Edición. Gaceta Jurídica, lima, 2013
-
ALFARO
MINAYA, Javier. Manual del Alcalde y Regidor Moderno. Editora Fecat. Enero 2011
-
JARA
BAUTISTA, José Luis, “Comentarios a la
normatividad sobre gratificaciones y aguinaldos en el Sector Público:
Particularidades en su regulación y su otorgamiento”, en Actualidad
Gubernamental. N° 105-Julio 2017. Instituto pacífico, pág. VIII-1
